دکترین های حاکم بر قوانین آب های سطحی داخلی
با نگاهی بر روند تحولات مدیریت آب در دنیا، مشاهده می‌شود که از گذشته سه دکترین کلی بر قوانین توزیع آب سطحی داخلی وجود داشته است: دکترین همجواری، دکترین تخصیص براساس حق تقدم و دکترین مالکیت رودخانه.
دکترین همجواری
مبنای دکترین همجواری بر این اساس استوار است که اگر شخصی مالک زمینی در جوار یک رودخانه یا دریاچه است، حق استفاده از آب آن را دارد. از آنجایی که در این دکترین حقابه منطبق بر مالکیت زمین است، شخص موردنظر تا زمانی که مالک آن زمین باشد، حق استفاده از آب را از دست نخواهد داد. قانون کلی در حقوق همجواری آن است که آب باید در حوضه آبریز خودش استفاده شود. از طرف دیگر بر اساس این دکترین، استفاده از آب توسط مالک زمین غیرهمجوار، غیرقانونی است. این محدودیت بدان جهت اعمال شده که این اطمینان حاصل شود که آب پس از استعمال، دوباره برای مصرف دیگر همجواران به بدنه اصلی رودخانه باز می‌گردد. این دکترین عموما در ایالات شرقی آمریکا که مرطوب بوده و به لحاظ منابع آب در شرایط مطلوبی قرار دارند تدوین شده است.
نظریه‌های پایه‌ای دکترین همجواری شامل جریان طبیعی واستفاده معقول می‌باشد. براساس نظریه جریان طبیعی، همه استفاده‌کنندگان ملزم هستند که کمیت و کیفیت آب را قبل و بعد از استفاده حفظ کنند. به عبارت دیگر، استفاده از آب نباید هیچگونه تغییر محسوسی در آن ایجاد نماید. نظریه جریان طبیعی از این حقیقت پیروی می‌کند که همه دارندگان زمین همجوار منبع آبی، حقوق مشترک برابری برای استفاده از آن دارند. برخورداری و استفاده یک نفر از حق خود نباید به حق استفاده نفر دیگر تجاوز کرده یا آن را کاهش دهد. لازم به ذکر است که پیش ازاین، این نظریه در زمینهای پراکنده که تقاضای آب کم و آلودگی آب ناچیز داشته‌اند، قابل اعمال بوده است. رشد جمعیت، شهرنشینی و توسعه صنعتی، همگی تئوری جریان طبیعی را به تدریج غیرقابل اجرا ساختند. به این ترتیب اغلب مناطقی که از دکترین همجواری پیروی کرده‌اند، با نظریه استفاده معقول نیز سازگاری یافته‌اند.
براساس نظریه استفاده معقول، هر مالک همجوار حق استفاده معقول از آب را داشته و میتواند از استفاده‌های نامعقول و غیرمنطقی جلوگیری کند. استفاده معقول و منطقی، معیاری نسبی است که براساس نیاز عمدتا اقتصادی استفاده کننده و منافع وسیع‌تر اقتصادی جامعه تعریف می‌شود. استفاده منطقی، براساس اشتراک در حق استفاده از منابع و محدودیت این حق براساس تاثیر استفاده هر فرد بر حق استفاده دیگران، مشخص می‌گردد.
میتوان چنین نتیجه گرفت که در نظریه جریان طبیعی، هدف عدم صدمه به رودخانه توسط استفاده کننده است، درحالی که در استفاده معقول، هدف ممانعت از آسیب‌زدن استفاده‌کننده به سایر آب‌بران زمینهای همجوار است. از آنجایی که همه حقوق‌ها از هر لحاط مساوی هستند، در دکترین همجواری لازم است که به طور مداوم با ورود آب بران و مصارف جدید، حقوق سایرین تعدیل گردد[1]. این درحالی است که به دنبال کمتر شدن سهم از کل جریان، امکان تعارض افزایش می‌یابد. دکترین همجواری، به ظاهر حقوق خصوصی آب را شکل می‌دهد، اما در واقع رودخانه را به عنوان یک منبع دارایی عمومی تهدید می‌کند.
برای رفع برخی از این مشکلات، بعدها دکترینی طراحی شد که به دکترین “همجواری کنترل‌شده” یا اصلاح‌شده معروف شد. اساسی‌ترین تفاوت میان روش سنتی همجواری و همجواری اصلاح شده آن است که مجموعه قوانین همجواری اصلاح شده، فرد مصرف‌کننده را ملزم به اخذ مجوز پیش از استفاده از آب می‌نماید. مبنای این اعمال قدرت دولت برای صدور مجوز، حمایت از سلامت، ایمنی و رفاه عمومی است. درواقع کسب حقابه مبتنی بر یک مجوز است که این مجوز نیز شرطی بر منطقی و معقول بودن استفاده مورد نظر خواهد بود. مجوزها برای دوره مشخص و معینی صادر می‌شوند تا برای نهاد نظارت‌کننده این امکان را فراهم سازند که به شکل دورهای، منطقی بودن مصرف را در زمان تغییر شرایط اقتصادی واجتماعی، مورد ارزیابی مجدد قرار دهد. این فرآیند به جمع آوری اطلاعات درباره وضعیت موجود منابع آب برای استفاده در برنامه‌ریزی بلند مدت کمک می‌کند. دوره زمانی اعتبار این مجوزها متغیر است.
دکترین تخصیص براساس حق تقدم
دکترین تخصیص براساس حق تقدم ریشه در کمپ‌های معدن‌کاری در کالیفرنیا دارد. دو قاعده اساسی مبنای کار معدن کاران بود:
- تقدم در زمان، تقدم در حق
- یا از آن استفاده کن، یا آن را از دست بده
قاعده اول از آنجا ناشی می‌شد که معمولا معدن‌کاران از بیم جلب توجه دیگران، زمانی که معدنی را کشف می‌کردند، آن را اعلام نمی‌کردند و این دلیلی بود برای آن که حق تقدم با کسی است که اول ادعای کشف کرده باشد. قاعده دوم نیز با این هدف بوده است که معدن‌کاران به احتکار زمین نپرداخته و درحدی که می‌توانستند روی آن کار کنند، به جمع آوری بپردازند و درغیراین صورت آن را واگذار کنند. معدن‌کاران، مالک زمین نبودند، بلکه زمین متعلق به دولت مرکزی یا ایالت بود؛ در حالی که در دکترین همجواری، اگر شخص مالک زمین نباشد، نسبت به آب همجوار آن نیز حقی ندارد.
مبنای تشکیل دکترین تخصیص براساس حق تقدم اساسا با دکترین همجواری متفاوت است. معمولا مکان معادن توسط شرایط زمین شناختی و نه هیدرولوژیکی مشخص شده و عموما کیلومترها تا محل رودخانه فاصله داشته و حتی خارج از حوضه آبریز آن قرار می‌گیرند. درنتیجه، راه حل آن انتقال آب از رودخانه و هدایت آن به سمت معدن بوده است. بنابراین در این شرایط، اصول استفاده از آب، به محل زمین و ارتباط مستقیم آن با رودخانه ربطی نداشت.
عنوان تخصیص براساس حق تقدم بیانگر آن است که حقوق آب بر پایه زمان تخصیص می‌یابد: بدین معنا که تقدم در زمان استفاده از آب، تقدم در حق ایجاد می‌نماید. در این دکترین، زمانی که عرضه آب محدود است، تخصیص‌ها در جهت عکس اولویت‌ها قطع می‌شوند؛ یعنی کسی که دیرتر از همه وارد چرخه استفاده از آب شده است، زودتر از همه حق خود را از دست داده و خارج می‌شود و این روند تا برآورده شدن کامل رضایت کسانی که زودتر از همه وارد چرخه شده و بیشترین حق را دارند، ادامه می‌یابد، حال آن که در سیستم همجواری، حقوق آب از همه نظر مساوی است.
در سیستم اولیه همجواری، دارنده حق اجازه دارد به میزان منطقی و منصفانه از آب استفاده کند، اما هیچ منعی درمقابل میزان آبی که استفاده می‌کند، ندارد. البته در نظریه همجواری اصلاح شده، ممکن است با صدور مجوزهایی، میزان آب مصرفی محدود شود.
به طور کلی دو نوع حقوق تخصیص وجود دارد: حقوق جریان و حقوق ذخیره. در حق جریان، ایجاد حق نسبت به یک جریان خاص آب و برای مدت زمانی مشخص صورت می‌گیرد. به عنوان مثال، ممکن است یک حق جریان، حق انحراف ۷۰ لیتر برثانیه از اول اسفند تا اول آبان باشد. حق ذخیره، برای حجم معینی از آب است. به عنوان مثال حق استفاده از ۱۶۰ هزار مترمکعب آب در هر سال که در چنین شرایطی، اینکه فرد گیرنده، چه زمانی و در هر بار استفاده، چه مقداری آب مصرف می‌کند، اهمیتی ندارد. بدیهی است که حقوق ذخیره تنها در مکان‌هایی وجود خواهد داشت که مخزن ذخیره موجود باشد. مقدار ثابت در این حق تخصیص، حداکثر مقداری است که شخص دارنده حق میتواند مصرف کند. بسته به شرایط جریان رودخانه و حق تقدم، این مقدار واقعی که مبتنی بر حق فرد است، ممکن است کاهش یابد. به همین شکل، در شرایط ترسالی، ممکن است دورهای تحت عنوان آب رایگان اعلام شود. دارندگان حق تخصیص میتوانند از آب رایگان بهره مند شوند و این شامل سهم تخصیص آن ها در آن سال نمی‌گردد.
برای دریافت حقابه، فرد متقاضی تخصیص آب باید ابتدا هدف خود را از انحراف آب بیان کرده، اقدامات لازم جهت این انتقال را انجام داده و سپس به شکل فیزیکی آب را منحرف سازد. به عنوان نمونه امروزه در اغلب ایالات آمریکا، این اعلان همگانی، با پرکردن فرم مجوز آژانس مهندسین آب یا امور اداری آب مقدور است. مهم آن است که فرد نمی‌تواند با برداشت مخفیانه، یک حق قانونی به دست آورد.
حقابه در سیستم تخصیص براساس حق تقدم، وابسته به زمین نبوده و حقوق آب میتواند از یک قطعه زمین به قطعه زمینی دیگر و از یک حوضه آبریز به حوضه آبریز دیگر منتقل گردد. این قابلیت انتقال، بعد مهمی از این دکترین را تشکیل می‌دهد.
حد و مرز حقابه، مبتنی بر استفاده سودمند است. تنها در این صورت است که میتوان آب را تخصیص داد. به عنوان مثال اغلب ایالات آمریکا فهرستی از مصارف سودمند بیان شده در اساس‌نامه‌ها یا قوانین ایالت خود را تهیه کرده‌اند. آبیاری، مصارف شرب، و مصارف صنعتی وکارخانه‌ای همواره مصارفی سودمند تلقی می‌شدند. درحالی که موضوعات تفریحی و اهداف زیبایی شناختی و نگهداری اکوسیستم‌ها تا همین اواخر نیز در رده مصارف غیرسودمند قرار می‌گرفتند.
همچنین، مدت زمانی قانونی برای عدم استفاده از آب به شکلی که حمل بر متروک رهاکردن منبع آب شود وجود دارد که به عنوان نمونه در ایالات مختلف آمریکا با هم متفاوت بوده و معمولا بین ۵ تا ۱۰ سال است. البته برخی از دستگاه ها، نظیر شهرداری‌ها، ازاین قانون مستشنی می‌باشند.
دکترین تخصیص براساس حق تقدم، بیشتر در ایالات غربی آمریکا و در واکنش به شرایط خشک آب وهوایی گسترش یافته است. هرچند برخی از سایر ایالات نیز براساس ترکیبی از دو دکترین همجواری و تخصیص براساس حق تقدم رفتار می‌کنند.
بسیاری از نهرها و و رودخانه‌ها در ایالات غربی، به شکل کامل تخصیص یافته‌اند و دیگر جایی برای تخصیص جدید وجود نداشته و مجوز آن صادر نمی‌شود. این درحالیست که در کلرادو، مجوز تخصیص آب حتی در این شرایط نیز صادر می‌گردد، اما ممکن است به علت اصل حق تقدم، فرد موفق به برداشت آب نشده و فقط در زمان سیل به وی آب برسد. کلرادو دادگاهی مجزا برای رسیدگی به امور آب خود دارد.
پس از برداشت آب توسط مصرف‌کنندهای که آب به وی تخصیص یافته، باید بخش مصرف نشده را مجددا به جریان اصلی رودخانه بازگرداند. آب بران دارای تخصیص در قسمت پایین دست رودخانه، از همین جریان بازگشتی برای تامین حقابه خود استفاده می‌کنند. استفاده‌های مجدد متعدد از آب به این مفهوم است که کل میزان برداشت آب میتواند از متوسط جریان رودخانه نیز بیشتر گردد. آب باید درنقطهای به جریان رودخانه بازگردد که امکان استفاده برای افراد با حق تقدم پایین‌تر، وجود داشته باشد. با افزایش کارایی، امکان برگشت آب بیشتر ایجاد می‌شود. افراد ملزم به استفاده از پیشرفتهترین فناوری‌های موجود در زمین خود هستند. زمانی که آب زمین را ترک می‌کند، دیگر از حوزه اختیار حقابه‌بر رها شده و باید بدون هیچ مانعی به جریان اصلی رود بازگردد.
به طور کلی پنچ تفاوت عمده میان دو دکترین همجواری و تخصیص براساس حق تقدم را میتوان به صورت زیر بیان کرد:
- درسیستم همجواری، حق آب، به مالکیت زمین همجوار وابسته بوده و از آن استخراج می‌شود، درحالی که در دکترین دوم، حق به کسی تعلق دارد که آب را منحرف کرده و برای مصرف کارآمد به کار می‌گیرد.
- همجواران تا زمانی که مالک زمین همجوار آب هستند، هیچ گاه حق آب را از دست نداده و میتوانند مصارف جدیدی ایجاد کنند، درحالی که در تخصیص براساس حق تقدم، استفاده نکردن و رهاکردن، حق برداشت را از بین می‌برد.
- همجواران از آب در زمینهای نزدیک در همان حوضه آبریز استفاده می‌کنند، درحالی که در دکترین تخصیص براساس حق تقدم، کسانی که برای استفاده از آب حق تقدم دارند، میتوانند آب را به هرکجا ببرند، اما درعین حال این حق فقط متعلق به یک زمین خاص است.
- همجواران در مصرف آب سهیم بوده و هیچ سهم ثابتی برای آن ها محفوظ نیست، درحالی که در دکترین دوم به افراد براساس تقدم زمانیشان، حق جریان یا مقدار مشخصی آب برای ذخیره یا همان حق ذخیره تعلق می‌گیرد.
- همجواران درهنگام کمبود آب، به شکل یکسان تاثیر می‌پذیرند، درحالی که در دکترین تخصیص براساس حق تقدم، افراد به شکل نامساوی و با توجه به حق تقدمشان در برداشت از آب آسیب می‌بینند.
دکترین مالکیت رودخانه
منشاً اولیه ظهور دکترین مالکیت رودخانه یا اصل مالکیت مطلق را میتوان در روم باستان یافت. قانون آب رومی، یک سیستم اولیه برای تنظیم روابط قانونی میان جوامع کشاورزی مرتبط با رودخانه تایبر درامپراتوری روم باستان، در حدود ۲۰۰۰ سال پیش بوده است. این قانون بین کاربری‌های عمومی و خصوصی از آب تفاوت قائل بود. آب عمومی آبی بود که پتانسیل تامین نیازهای عمومی جامعه را داشت، در حالی که آب خصوصی یا همان آب زیرزمینی بیشتر برای مقاصد فردی و شخصی مورد استفاده قرار می‌گرفت. براساس این قانون، اجازه و حق کلی کنترل آب عمومی به دولت واگذار می‌شد. دولت در اصطلاح قانونی، دومینوس فلومینیس آب عمومی به شمار می‌آمد. این اصطلاح بعدها توسط حقوقدانان آفریقای جنوبی ابداع شد و ارتباطی به قانون رومی ندارد، اما اصول و قواعد همان قانون را تبیین می‌نماید. اصطلاح دومینوس فلومینیس یک عبارت لاتین به معنای “مالک رودخانه” است. این اصطلاح به منظور نشان دادن این موضوع است که دولت ، اختیار و حق کنترل استفاده از آب را دارد، با این حال، ضرورتاً مالک منبع آب نیست. قانون رومی آب به تدریج و طی قرن های ۱۴ تا ۱۶ میلادی وارد قوانین کشور هلند شده و نوعی قانون دوگانه هلندی-رومی از آن مشتق شد. نویسنده‌هایی همچون گروتیوس، گرونوگن، وینیوس، ون لیوئن و ژوهانس وونت از جمله مهم‌ترین نویسندگان قرن ۱۷ میلادی در مورد حقوق آب بودند. مطالعات و تحقیقات این افراد مبنای شکلگیری قوانین آب آفریقای جنوبی در قرون ۱۷ و ۱۸ میلادی قرار گرفت. با حضور شرکت هلندی هند شرقی در سال 1652 ، اصل “مالک رودخانه” برای نخستین بار توسط جان فن ریبیک برای نهرهای دره تیبل و پس از آن به تدریج برای مناطق دیگر به کار گرفته شد. در دوران استعمار هلندی ها بر برخی از کشورها نظیر آفریقای جنوبی، این دکترین به کشورهای مزبور راه یافت و مبنای دولت‌ها در وضع قوانین آب سطحی قرار گرفت.
دکترین مالکیت رودخانه در واقع پاسخی بود به محدودیت دکترین همجواری که حق استفاده از آب را تنها به اراضی همجوار رودخانه محدود می‌کرد. در دکترین مالکیت رودخانه، دولت این اختیار و امکان را یافت که بتواند آب رودخانه را برای مصارفی نظیر شرب وصنعت به مناطق دیگر غیرهمجوار انتقال دهد. شکل گیری این دکترین تا حد زیادی ناشی از هدف گذاری هلندی ها برای توسعه هرچه بیشتر بخش صنعت می‌باشد.
منبع: کتاب بررسی تحولات دکترین‌ها و رویکردهای حاکم بر تدوین قوانین آب در ایران و جهان
[1] یعنی کاهش داده شود